شهرداری

با انحلال اتحادیه شهرداری های ایران ، به موجب ماده ۶۲ قانون شهرداری مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۴۵ تاسیس سازمانی که بعدها سازمان شهردرای های کشور نام گرفت ، مطرح شد . این ماده مقرر می داشت که « به منظور راهنمایی و ایجاد هماهنگی در امور شهردرای ها و آموزش کارکنان شهرداری ها ، همچنین نظارت در حین اجرای وظایفی که طبق این قانون به عهده وزارت کشور گذاشته شده است ، سازمان متناسبی در وزارت کشور پیش بینی و تاسیس شود . این سازمان موظف است تشکیلات خود را از هر نظر تکمیل و همواره مهندسان و کارشناسان تحصیل کرده در رشته های مختلف مورد نیاز شهردرای ها را که مدارک علمی و تخصصی داشتند ، در اختیار داشته باشد تا به منظور بازرسی شهردرای ها مورد استفاده قرار گیرد . با توجه به فعالیت اتحادیه شهردرای های ایران ، تاسیس سازمان پیش بینی شده در ماده مذکور هیچ گاه عملی نشد . پس از پیروزی انقلاب اسلامی ، در ۲۴/۴/۱۳۵۹ ، ماده ۸۲ که مربوط به تامین اعتبار سازمان پیش بینی شده بر اساس ماده ۶۲ بود ، به همراه ماده ۱۰۸ مصوب اصلاحیه قانون ۱۳۴۵ و اصلاح مجدد همین ماده در مهر ۱۳۵۴ در خصوص تشکیل اتحادیه شهرداری های کشور ، ملغی اعلام شد و تنها ماده ۶۲ باقی ماند. بدین ترتیب ، اتحادیه شهرداری های ایران منحل شد ، اما باز هم سازمان شهردرای ها شکل نگرفت ، پس از گذشت نزدیک به ۶ سال از انحلال اتحادیه ی شهردرای ها و احساس نیاز به چنین سازمانی ، هیئت وزیران در جلسه ی مورخ ۸/۵/۱۳۶۵ بنا به پیشنهاد وزارت کشور ، موافقت کرد که در اجرای ماده ۶۲ قانون شهرداری ها، سازمان شهرداری های کشور برای انجام وظایفی که قانونا به عهده وزارت کشور است ، به صورت سازمان مستقل و وابسته به وزرات کشور تاسیس شود . به تدریج با افزایش تعداد دستگاه های اداری و اجرایی کشور ، به موجب لوایح قانونی مختلف ، وظایف گوناگونی از شهرداری ها گرفته شد و به متولیان آن ها در وزارت خانه های گوناگون واگذار گردید .

علاوه بر آن با پیروزی انقلاب اسلامی ، قانون شهرداری نیز از تحول مصون نماند و مضامین آن به تدریج به صورت مستقیم و غیر مستقیم دست خوش اصلاح گردید . در سال ۱۳۶۴ به علت عدم تشکیل شورای اسلامی شهر به دلیل جنگ تحمیلی عراق علیه ایران و نامساعد بودن شرایط اجرایی ، به منظور تمشیت امور شهرداری ها ، به موجب قانون الحاق یک تبصره به ماده ۳ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی ، به وزیر کشور به عنوان جانشین شورا اجازه داده شد امور مربوط به شهردرای ها را تا تشکیل شوراهای اسلامی شهر ، عهده دار گردد. و این اجازه تا زمان تشکیل شوراها یعنی سال ۱۳۷۸ ادامه داشت و حاصل آن مصوبات گوناگون در امور مختلف شهرداری هاست بالاخره در تاریخ ۲۳/۳/۱۳۷۵ قانون تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران ، پس از اصلاحات متعدد و تغییرات نهایی اساس کار شوراها قرار گرفت ، اگر چه چندین بار دیگر نیز مورد اصلاح قرار گرفته است .

کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری ها

عوارض یکی از منابع مهم درآمدی شهرادری ها محسوب می شوند . تنوع و گستردگی عوارض و قوانین و مقررات گوناگونی که در این رابطه به تصویب رسیده است اختلاف شهرداری و مودی را اجتناب ناپذیر نمومده است. به نحوی که قانونگذار مرجع مستقلی را برای رسیدگی به این امور پیش بینی کرده است. این مرجع از نمایندگان وزارت کشور – دادگستری و شورای اسلامی شهر تشکیل یافته است. برخلاف اعضای کمیسیون ماده ۱۰۰ که الزاما افراد آن باید از قضات دادگستری و شورای شهر باشد در ماده ۷۷ چنین الزلمی وجود ندارد و این را به ذهن متبادر می سازد که اعضای آن می تواند از بین کارمندان اداری دادگستری و یا اعضاء علی البدل شورای اسلامی شهر انتخاب کرد لیکن به نظر می رسد با توجه به اهمیتی که حضور قاضی دادگستری خصوصا در ارتباط با تشکیلات مراجع قضاوتی خارج از دادگستری دارد و اینکه حضور عالم حقوق قسم یاد کرده موجب تضمین حقوق شهروندان و شهرداری در ارتباط با موضوع اختلافی ما می گردد. بایستی پذیرفت که که نماینده قوه قصائیه الزاما از بین قضات دادگستری باشد. از وحدت ملاک تبصره ۱ ماده ۱۰۰ قانون شهردارری می توان بر این عقیده بود که نماینده شورای اسلامی شهر نیز باید از بین اعضاء اصلی شورای شهر باشد، در خصوص امکان حضور نماینده شهرداری و مؤدی ساکت است. لیکن این سکوت را نمی توان حمل بر منع کرد . به نظر می رسد کمیسیون می تواند طرفین یا هر یک از ایشان را برای رسیدگی دعوت نماید.اگر چه دبیرخانه کمیسیون در شهرداری است لیکن این مراجع را نمی توان را جزئ لاینفک شهرداری محسوب نمود بلکه این مرجع شخصیت حقوقی مجزایی از شهرداری دارد. البته ممکن است در یک شهرداری چندین کمیسیون هم عرض تشکیل شود.برخی ازآراء کمیسیون ماده ۱۰۰ که توسط مامورین شهرداری اجراء می شود اجراء آراء کمیسیون ماده ۷۷ به وسیله اجراء ثبت و از طریق صدور اجرائیه انجام می شود.

صلاحیت کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری

طبق ماده ۷۷ قانون شهرداری :” رفع هرگونه اختلاف بیم مودی و شهرداری در مورد عوارض به کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارت کشور و دادگستری و انجمن شهر ارجاع می شود و تصمیم کمیسیون مزبور قطعی است. بدهی هایی که طبق تصمیم این کمیسیون تشخیص شود طبق مقررات اسناد لازم الاجرا به وسیله اداره ثبت قابل وصول می باشد اجرای ثبت مکلف است بر طبق تصمیم کمیسیون مزبور به صدور اجرائیه و وصول طلب شهرداری مبادرت نماید، در نقاطی که سازمان قضایی نباشد رئیس دادگستری شهرستان یک نفر را به نمایندگانی دادگستری تعیین می نماید و در غیاب انجمن شهر انتخاب نماینده انجمن از طرف شورای شهرستان به عمل خواهد آمد.”

صلاحیت ذاتی

رسیدگی به اختلافات بین مؤدی و شهرداری در مورد عوارض در صلاحیت ذاتی کمیسیون ماده ۷۷ قرار دارد. ماهیت حقوقی عوارض با سایر مطالبات شهرداری از قبیل جرایم تخلفاتن ساختمانی، بهای خدمات ، مطالبات ناشی از خسارت به اموال شهرداری، تاخیر در انجام تعهدات تفاوت دارد. از این حهت کمیسیون در رسیدگی به اختلاف اخیر الذکر صلاحیت رسیدگی ندارد. نظریه شماره ۷/۶۵۳ مورخ ۲۲/۹/۱۳۷۷ اداره حقوقی قوه قضاییه بر این معنا تاکید دارد که به عنایت به نص مادتین ۷۷ و ۱۰ قانون شهرداری وظیفه کمسیون رفع اختلاف، صرفا اتخاذ تصمیم نسبت به اختلاف بین مؤدی و شهرداری است و غیر از رسیدگی به اختلاف و صدور رای وظیفه دیگری ندارد چنانچه مؤدی پس از ابلاغ رای عوارض مورد تاتیید کمیسیون را نوعا نپردازد شهرداری باید به استناد رای مزبور از طریق اجرای ثبت نسبت به وصول طلب خود اقدام کند.

صلاحیت محلی

صلاحیت محلی کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری تابعی از قلمرو جغرافیایی شهرداری است که در حوزه آن مستقر گردیده است. در اینکه محدوده قانونی شهر تحت صلاحیت کمیسیون ۷۷ قرار دارد جای تردید نیست. لیکن در خصوص شمول صلاحیت کمیسیون در حریم قانونی شهر با نظرات مختلفی مواجه هستیم. از یک سو با عنایت به حکم صریح ماده ۳ آئین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض به وسیله شورای اسلامی شهر بخش و شهرک که بیان می دارد. عوارض در موضوع این آئین نامه از اماکن واحدهای صنفی، تولیدی خدماتی صنعتی و هر گونه منابع درآمد دیگری قابل وصول است که محل استقرار در مورد شهرها، محدوده قانونی شهر موضوع تبصره ۱ ماده ۴ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب ۱۳۶۲ و در مورد روستا و بخش محدوده موضوع ماده ۶ و ۱۲ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری که به تصویب هیات وزیران رسیده باشد یا برسد و در مورد شهرک ها محدوده ای است که به تصویب کمیسیون موضوع ماده ۱۳ آئین نامه مربوط به استفاده از اراضی احداث بناء و تاسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها مصوب ۱۳۵۵ رسیده باشد. عوارض مصوب شورا در حریم شهر اجراء شدنی نیست.

از سوی دیگر برخی اعتقاد دارند قوانین و مقررات و مصوبات قانونی مورد عمل شهرداری ها با توجه به عمومات قانون شهرداری ها در محدودهای شهرداری ها در محدوده های شهری و تا منتهی الیه حوزه استحفاظی و حریم شهرها معتبر است منتهی الیهی که شهر بدون توجه به حدود ثبتی و عرفی املاک واقع در محدوده شهری پایان می یابد. از این رو دامنه ی اجرایی تعرفه های عوارض تصویبی تحت هر عنوان مقید به داخل محدوده های فوق است و نسبت به حخارج از آن تعمیم و تسری نمی یابد. بالطبع تمام نقاط و اماکنی که با هر نوع کاربری در فضا و داخل محدوده های توصیفی واقع شوند بالاجبار از نظامات و مقررات شهرداری تبعبت می نمایند به همین اعتبار، مصوبات عوارض شهرداری ها با توجه به اسقلال شخصیت حقوق ی آن ها ، فقط در محدوده های مصوب مورد عمل خود، معتبر بوده و قابلیت اجرائی داشته و خارج از آن مجوزی ندارد.

در حال حاضر رای وحدت رویه شماره ه/۷۹/۲۶۸ مورخه ۱۴/۱/۱۳۸۱ تا حدودی به مباحث نظری خاتمه داده است. این رای بیان می دارد:” قانونگذار در مقام تامین بخشی از هززینه های مزبوط به انجام وظایف مقرر در ماده ۵۵ قانون شهرداری از جمله ارائه خدمات عمومی در قلمرو جغرافیایی شهر وضع و وصول عوارض را با شرایط قانونی تجویز کرده است. نظر به اینکه شهرداری تکلیفی در ارائه خدمات عمومی خارج از محدوده قانونی شهر ندارد بنابراین تمسک به تبصره ۴ ماده ۴ قانون تعاریف و ضوابط تقسیماات کشوری که در مقام تعریف حوزه شهری بر اساس نقاط تابع حوزه ثبتی و عرضی واحد وضع شده است و مطالبه عوارض از کارخانجات واقع رد خارج از محدوده قانونی شهر خلاف هدف و حکم مقنن در باب وضع عوارض و وصول و مصرف عوارض و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی است بدین جهت ردیف خ ۱۳ از بند ۳۸۸ مصوبه شماره ۴۴۱۰/۳۴/۳/۱ مورخ ۲۶/۳/۶۶ وزارت کشور که با استفاده از حوزه شهری موجب توسعه دایره شمول قانون گردیده است به استناد قسمت دوم مادده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می گردد.

به نظر می رسد باید بین دو محدوده خارج از شهر یعنی حریم و محدوده خارج از حریم شهر قائل به تفاوت شد. اخذ عوارض از مشمولین واقع در حریم شهر قابل توجیه است زیرا بر اساس موتد ۱۰۰ و ۱۰۱ قانون شهرداری ، شهرداری مکلف به صدور پروانه ساختمان و تفکیک اراضی واقع در محدوده است. به عبارت دیگر قانون ، شهرداری را مکلف به ارائه نوعی از خدمات در این محدوده قانونی شهر و شهرک های صنعتی اخذ عوارض توجیه قانونی ندارد و بالطبع کمیسیون ماده ۷۷ نیز در تاین گونه مناطق صلاحیت رسیدگی ندارد.